A cura di Pasquale La Selva
La Pubblica Amministrazione gode di diversi poteri al fine di soddisfare gli interessi pubblici, e per fare ciò vengono impiegati degli strumenti autoritativi, i quali sono sottoposti ad un continuo e scrupoloso controllo al fine di garantire la trasparenza delle operazioni e un buon grado di funzionalità rispetto all’obiettivo perseguito. Per ottenere un provvedimento autoritativo, la PA deve affrontare una serie di passaggi necessari, riconosciuti dalla disciplina del diritto anche come procedimento amministrativo, ovvero un procedimento formale attraverso il quale le amministrazioni possono esercitare i propri poteri. Prima di passare all’analisi del procedimento amministrativo, bisogna sottolineare la differenza terminologica, e conseguentemente istituzionale, del procedimento amministrativo, inteso come procedimento di formazione di un atto della PA, dal processo amministrativo, ovvero il luogo di risoluzione delle controversie con la PA.
Fino agli anni ’90 esisteva solamente una disciplina singola per ogni categoria di procedimento. Il legislatore intervenne con la legge 241/1990 (e successive modifiche) al fine di porre le basi circa una disciplina generale del procedimento amministrativo, la quale si applica ai procedimenti amministrativi che si svolgono nell’ambito delle amministrazioni statali, e anche nelle Regioni, nel rispetto dei rispettivi statuti e, ovviamente, della stessa Costituzione.
Il procedimento amministrativo si distribuisce in tre fasi: fase di iniziativa procedimentale; fase istruttoria; fase decisoria. Bisogna sottolineare che gli atti endoprocedimentali, ovvero gli atti preparatori che si compiono prima del provvedimento finale, hanno conclusione nell’atto finale stesso, per cui non possono dispiegare effetti al di fuori del procedimento nel quale sono nati, incidendo così la sfera giuridica di terzi.
Fase di iniziativa procedimentale: il processo ha inizio con un atto d’impulso, che può avvenire su istanza di parte oppure d’ufficio. In genere, il provvedimento finale è di carattere favorevole al richiedente quando vi è istanza di parte, nel caso in cui invece sia la stessa amministrazione ad avvertire la cura per un interesse pubblico, allora si procederà d’ufficio.
Fase istruttoria: questa fase ha lo scopo di giungere all’adozione del provvedimento finale, infatti l’amministrazione deve procedere a verificare alcune fattispecie come: la sussistenza del fatto reale; la rilevanza di carattere pubblico; una comparazione tra interesse in esame ed altri eventuali interessi; acquisire ulteriori fatti significativi. La legge 241/1990 stabilisce che, occupato allo svolgimento di queste attività, è il responsabile del procedimento, che viene delineato dall’amministrazione stessa per ogni singolo procedimento in atto. Successivamente sono identificati anche i destinatari di notifiche e terzi che potrebbero avere interesse nel procedimento, ai quali viene reso noto il responsabile del procedimento.
Questa figura, essendo legittimata a compiere gli atti istruttori, gode di numerosi poteri e funzioni come: verificare i requisiti di legittimazione ad agire; accertare i fatti oggetto dell’istruttoria; proporre o indire egli stesso la conferenza di servizi; curare le comunicazioni previste dalla legge.
Una volta terminata la fase istruttoria, il responsabile del procedimento è chiamato ad emanare il provvedimento finale ove disponga di competenza, altrimenti provvede a trasmettere gli atti all’autorità competente.
La legge 241/1990 ha introdotto il principio di partecipazione del privato al procedimento amministrativo, concretizzando così il disposto contenuto all’interno dell’articolo 97 della Costituzione, ovvero il canone della imparzialità, ma nell’emanazione di atti amministrativi o normativi, di pianificazione e programmazione, o ancora in presenza di superiori interessi dell’ordinamento, può essere esclusa la partecipazione del privato al processo. Ovviamente ai soggetti nei cui confronti sarà emanato il provvedimento, i soggetti ritenuti per legge ammessi ad intervenire (ad esempio altre amministrazioni) e i soggetti terzi che potrebbero essere lesi dal provvedimento, deve essere data comunicazione dell’avvio del procedimento, salvo talune eccezioni (provvedimenti cautelari, urgenza).
Un particolare tipo di intervento nel processo è quello di altre Pubbliche Amministrazioni, al fine di acquisire ulteriori valutazioni attraverso appositi atti definiti pareri che a seconda delle circostanze, possono essere facoltativi oppure obbligatori e vincolanti. Oltre i pareri, la legge 241/1990 disciplina anche le valutazioni tecniche.
L’articolo 10bis della legge 241/1990 recita che nei procedimenti ad istanza di parte, il responsabile del procedimento o l’organo competente, prima che si proceda alla formale adozione del provvedimento di diniego, comunica, in modo tempestivo, a coloro che hanno determinato l’avvio del procedimento con la propria istanza i motivi che ostano all’accoglimento della stessa. Una volta ricevuta la comunicazione, gli interessati hanno a disposizione 10 giorni per presentare osservazioni scritte. L’articolo 10 non è applicabile alle procedure concorsuali e ai procedimenti in materia previdenziale, il legislatore ha preferito però introdurlo per dare la possibilità al privato di contestare una decisione sfavorevole e modificare l’orientamento dell’amministrazione circa la decisione finale.
Fase decisoria: chiusa la fase istruttoria, la decisione dovrebbe pervenire entro 30 giorni, in altre circostanze in cui è necessario compiere ulteriori atti processuali o per ragioni di interesse pubblico, il termine è di 90 giorni prorogabili sino a 180 giorni. Vi può essere una sola sospensione dei termini della durata massima di 30 giorni. Terminata questa fase, l’amministrazione dovrebbe giungere ad una decisione formalizzata in un provvedimento, che se viene a mancare, sarà costretta addirittura a risarcire i danni cagionati. Ovviamente l’amministrazione non è tenuta a fornire un provvedimento finale in caso di domande illegali, manifestamente infondate, o domande già valutate in passato.
