a cura della Dott.ssa Elisa Visintin
- La questione pregiudiziale sull’efficacia diretta del principio di proporzionalità delle sanzioni
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Stiria (Austria) adiva la Corte di Giustizia investendola della questione pregiudiziale sulla portata applicativa dell’art. 20 della Direttiva 2014/67 ([1]), chiedendo di chiarire se il principio di proporzionalità delle sanzioni ivi previsto abbia, o meno, efficacia diretta.
La Corte di Giustizia ([2]), dopo aver ribadito i principi fondamentali che regolano i rapporti tra fonti unionali e nazionali e l’efficacia diretta delle norme sovranazionali chiare, precise e incondizionate, e dopo aver chiarito l’inesistenza di incompatibilità tra l’efficacia diretta del principio di proporzionalità della pena e quelli di certezza del diritto e di uguaglianza, ha stabilito: “Il principio del primato del diritto dell’Unione deve essere interpretato nel senso che esso impone alle autorità nazionali l’obbligo di disapplicare una normativa nazionale, parte della quale è contraria al requisito di proporzionalità delle sanzioni previsto all’art. 20 della direttiva 2014/67, nei soli limiti necessari per consentire l’irrogazione di sanzioni proporzionate”.
- I dogmi consolidati: i rapporti Unione Europea – Italia
Al fine di comprendere i possibili scenari che potrebbero rappresentarsi nel nostro ordinamento a seguito della pronuncia della Corte di Giustizia, appare utile ricostruire sinteticamente in che modo sono regolamentati i rapporti tra UE e Stato nazionale, alla luce della Giurisprudenza della Corte di Lussemburgo e della Corte Costituzionale.
L’Unione Europea – richiamando quanto disposto dalla Corte di Giustizia nella sentenza Van Gend & Loos del 1963 ([3]) – è un ordinamento che si caratterizza per l’avvenuta cessione in suo favore, da parte degli Stati aderenti, di parte della loro sovranità e dalla circostanza che le norme unionali hanno quali soggetti di diritti e obblighi, oltre agli Stati, i cittadini. L’Unione Europea, quindi, nelle materie ad essa conferite, emana norme ad efficacia diretta, che attribuiscono ai singoli situazioni giuridiche soggettive direttamente azionabili avanti al giudice nazionale. La conseguenza della diretta applicazione delle norme unionali – al fine di evitare una attuazione “a macchia di leopardo” – è il loro primato su quelle nazionali, che comporta l’obbligo del giudice comune di disapplicare la norma interna ogniqualvolta questa si trovi in contrasto con una unionale, e l’antinomia non sia superabile attraverso un’interpretazione conforme.
Questa ricostruzione, da sempre sostenuta dalla Corte di Lussemburgo, è stata recepita anche dalla Corte Costituzionale, superando iniziali reticenze. Dapprima con la sentenza Frontini ([4]), con cui è stato riconosciuto il primato del diritto comunitario su quello nazionale, salvi i controlimiti; successivamente, con la sentenza Granital ([5]), che ha disposto il cd. sindacato diffuso, secondo cui, in presenza di antinomie tra una fonte nazionale e una unionale, nell’impossibilità di una interpretazione conforme, la norma nazionale deve essere disapplicata dal giudice del caso concreto, senza sollevare questione di legittimità costituzionale, applicando direttamente la norma unionale chiara, precisa e incondizionata.
Quello della disapplicazione è tuttora il criterio generale per la risoluzione dei conflitti tra fonti nazionali e unionali, salve alcune tassative eccezioni in cui rimane ferma la competenza della Consulta ([6]).
Nel 2017, però, la Consulta ha introdotto un altro caso in cui, in presenza di una antinomia tra norma interna e unionale, il giudice del caso concreto, anziché disapplicare, dovrà sollevare questione di legittimità costituzionale: è l’ipotesi della cd. doppia pregiudizialità.
La Corte si era posta il problema di quale fosse la questione prevalente nel caso in cui la norma interna si ponesse in contrasto sia con i principi della Carta di Nizza sia con quelli costituzionali, concludendo che, stante l’importanza della materia e la necessità che una norma interna, contraria ai principi e ai precetti costituzionali, venga rimossa erga omnes dall’ordinamento (e non semplicemente disapplicata), sia prevalente la pregiudiziale costituzionale su quella comunitaria ([7]). Alla luce di tale decisione, pertanto, in presenza di una doppia pregiudizialità, e a prescindere dal contenuto chiaro, preciso e incondizionato della norma comunitaria, il giudice a quo dovrà sollevare questione di legittimità costituzionale in modo che, accertato il contrasto con la Costituzione, la norma venga espunta dall’ordinamento giuridico.
Tale pronuncia, a ben vedere, sovverte il normale criterio stabilito dalla sentenza Granital di risoluzione delle antinomie, sostituendo il criterio basato sul carattere strutturale delle norme comunitarie, con quello assiologico, relativo ai valori con cui si pone in contrasto la norma nazionale.
In questo quadro dei rapporti tra fonti unionali e nazionali si inserisce la sentenza della Corte di Giustizia sull’efficacia diretta del principio di proporzionalità in quanto previsto da una norma incondizionata.
- La sentenza della Corte di Giustizia: ambito di applicazione …
Dopo la pronuncia della Corte di Giustizia sulla efficacia diretta del principio di proporzionalità delle sanzioni – in direzione opposta a quanto, invece, era stato stabilito con la pronuncia Link Logistic N&N ([8])– si pongono alcuni spunti di riflessione:
(a) se la sentenza, pronunciata nell’ambito di una controversia amministrativa, riguardi anche il principio di proporzionalità delle pene e, quindi, sia applicabile al diritto penale;
(b) quali siano i possibili risvolti all’interno del nostro ordinamento.
Relativamente alla prima questione, ritengo che, anche se la pronuncia riguarda l’art. 20 Direttiva 2014/67, che esprime il principio di proporzionalità delle sanzioni amministrative, la sua portata applicativa possa estendersi anche alla materia penalistica, in quanto:
– la Corte – nel suo excursus motivazionale – dichiara espressamente che l’art. 20 Direttiva 2014/67 “si limita a richiamare” il principio di proporzionalità delle pene di cui all’art. 49, comma 3, Carta di Nizza, con ciò facendo intendere – a parere di chi scrive – che la proporzionalità di cui si sta discutendo è la medesima;
– la Corte, nella motivazione della sentenza, sostiene che la diretta applicazione del principio di proporzionalità non cozza con altri principi fondamentali degli ordinamenti, menzionando quelli imprescindibili per la materia penale (quali il divieto di retroattività in malam partem e la riserva di legge);
– per l’assimilazione sempre più stringente nel nostro ordinamento tra sanzioni amministrative punitive e pene, per effetto della influenza anche della Corte Edu e del potere attribuito al giudice nazionale di riqualificare una sanzione come penale pur se formalmente amministrativa alla luce dei cd. criteri Engel.
- … e scenari italiani incerti
Il principio di proporzionalità delle pene è garantito anche dalla nostra Costituzione. Innanzitutto dai principi di legalità, riserva assoluta di legge e di offensività.
E’ il legislatore che, nel dettare norme e sanzioni, che sono a suo esclusivo appannaggio, deve prevedere le pene, comprese tra un minimo e un massimo, che siano in grado di permettere all’interprete di individuare concretamente la pena proporzionata orientandosi alla luce dei criteri stabiliti dall’art. 133 c.p..
La proporzionalità della sanzione, inoltre, è collegata alla sua funzione tendenzialmente rieducativa (art. 27 Cost.): se la pena deve tendere alla rieducazione del condannato, ciò comporta che il reato dovrà essere addebitato al soggetto almeno a titolo di colpa, in modo da potergli muovere un rimprovero per averlo commesso e iniziare, così, attraverso la pena, un percorso anche rieducativo; solo se la sanzione applicata è proporzionata, il reo la potrà percepire come giusta e, di conseguenza, si potrà prospettare una maggiore partecipazione dello stesso al processo rieducativo.
Pertanto, una norma nazionale che preveda pene sproporzionate si pone in possibile contrasto sia con le norme costituzionali, sia con l’art. 49 Carta di Nizza dando luogo alla cd. doppia pregiudizialità, questione risolta dalla Corte Costituzionale con la sentenza su richiamata n. 269/2017.
La norma, pertanto, secondo il criterio assiologico (e non più strutturale) stabilito nel 2017, dovrà dapprima essere oggetto di questione di legittimità costituzionale per asserita violazione degli artt. 25, comma 2 e 27, comma 3 Cost. e la Consulta ne valuterà la compatibilità con il principio di proporzionalità del nostro ordinamento.
Le tecniche all’uopo utilizzate sono due: il metodo del tertium comparationis (cd. modello a rime obbligate) e il metodo delle rime adeguate.
Il primo prevede la comparazione tra la norma tacciata di illegittimità ed altra norma che disciplina un caso analogo: il confronto tra le due diverse pene previste evidenzierebbe l’irragionevolezza in cui sarebbe incorso il legislatore nel prevedere pene così diverse, dove la prima risulta sproporzionata al fatto; in tal caso, la prima norma verrà dichiarata parzialmente illegittima e la sanzione sproporzionata verrà sostituita con quella prevista nella norma assunta a criterio di comparazione.
L’assenza di un tertium comparationis, però, secondo la Consulta, non la esonera dal giudizio di costituzionalità sulla proporzionalità delle pene se si rinvengano comunque, all’interno dell’ordinamento, dei criteri indicativi tali da far apparire come irragionevole e non giustificata la scelta sanzionatoria del legislatore (metodo delle rime adeguate).
Sostanzialmente, la Corte Costituzionale, in forza dei principi della separazione dei poteri e della riserva assoluta di legge in materia penale (ancor più rigorosa in tema di sanzioni) ritiene che il suo intervento non possa essere innovativo, prevedendo una sanzione diversa e proporzionata rispetto a quella prevista dal legislatore, ma possa solamente essere limitato a “riportare” a ragionevolezza e proporzione una scelta sanzionatoria già compiuta dallo stesso. Non si tratta, pertanto, di creare una nuova sanzione ma di sostituire la pena sproporzionata con un’altra già stabilita dal legislatore per casi analoghi; solo così il suo intervento potrà essere ritenuto legittimo.
Si ritiene, pertanto, che la sentenza della Consulta sulla doppia pregiudizialità e i poteri della Corte Costituzionale sulla manipolazione delle pene sproporzionate, possano arginare gli scenari – ben più incerti – che si sarebbero prospettati qualora il giudice comune avesse dovuto disapplicare la norma nazionale in contrasto con il principio di proporzionalità dettato dall’ordinamento comunitario in forza della sua efficacia diretta e immediata stabilita ora dalla Corte di Giustizia.
Certo che l’incertezza oggi si potrebbe comunque presentare nel caso in cui, anche dopo il vaglio di costituzionalità, la norma nazionale risultasse in contrasto con l’art. 49, comma 3, Carta di Nizza perché, in tal caso, il giudice dovrebbe disapplicare “nei soli limiti necessari per consentire l’irrogazione di sanzioni proporzionate”.
La Corte di Giustizia, sul punto, sostiene che il potere di disapplicazione del giudice comune al fine di rendere proporzionata la pena “non è messa in discussione dai principi della certezza del diritto, della legalità dei reati e delle pene nonché della parità di trattamento”. Si sofferma, in particolare, sulla sua compatibilità con il divieto di retroattività in peius, in quanto il potere di disapplicazione del giudice – al fine di rendere proporzionata la sanzione – avrebbe l’effetto di attenuare la pena più severa prevista dalla norma disapplicata; quanto, invece, alla garanzia del rispetto del principio di uguaglianza davanti alla legge, trattandosi di una uguaglianza relativa e non assoluta, nessuna disparità di trattamento potrà rinvenirsi nel potere in capo alle autorità giudiziarie di irrogare sanzioni diverse in funzione della diversa gravità dell’illecito.
Le conclusioni del Giudice dell’Unione sulla compatibilità di tale potere di disapplicazione con principi penalistici che rivestono una importanza fondamentale nel nostro ordinamento, generano qualche perplessità.
Innanzitutto, anche a voler concludere che l’applicazione diretta del principio di proporzionalità della pena da parte del giudice comune non interferisce con il divieto di retroattività sfavorevole delle pene perché avrebbe, come risultato, quello di applicare una sanzione più tenue rispetto a quella prevista, altrettanto non si può sostenere rispetto al più generale principio della certezza del diritto.
Quest’ultimo comporta che il soggetto deve potersi determinare nelle sue scelte di condotta alla luce di un quadro normativo certo, sapendo, in maniera chiara, precisa e anticipata, non solo i comportamenti penalmente rilevanti ma anche l’an e il quantum di sanzione che gli potrà essere applicata al fine di una sua prevedibilità e per orientare e valutare, a priori, anche le sue scelte processuali. In tal caso, pur nel rispetto del divieto di retroattività in peius, non verrebbe rispettato il diritto del soggetto all’applicazione di una pena legale.
Difficile, poi, non ravvisare – in virtù di tale potere di disapplicazione del giudice comune – una violazione al principio della riserva di legge che se per il precetto si intende “tendenzialmente” assoluta, è certamente assoluta per le sanzioni. Si rischia una tirannia del potere giudiziario, una usurpazione del potere legislativo, un importante affievolimento della conquista dello Stato di diritto della separazione dei poteri, rischi che non possono essere giustificati semplicemente dalla necessità di applicare una sanzione più proporzionata, e quindi più consona, al disvalore del fatto, sulla base di una valutazione personale del giudice del caso concreto.
Questo quadro, che pone un problema di prevedibilità della sanzione penale, potrebbe, peraltro, esporre lo Stato nazionale a responsabilità per violazione dell’art. 7 Cedu.
- Conclusioni
Si può, pertanto, concludere, che la potenziale efficacia dirompente della sentenza della Corte di Giustizia sembra destinata – quantomeno nel nostro ordinamento – ad essere neutralizzata dal criterio assiologico stabilito dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 269/2017, dai poteri manipolativi della Consulta in tema di sanzioni, dalla possibilità del Giudice delle Leggi di sollevare la pregiudiziale comunitaria anche nell’ambito di un giudizio incidentale e, non da ultimo, dai controlimiti della riserva assoluta di legge in tema di sanzioni penali.
Probabilmente, alla prima occasione utile, la nostra Corte Costituzionale si troverà davanti ad un bivio: opporre alla Corte di Giustizia il controlimite della riserva assoluta di legge vigente per le sanzioni penali, oppure rimettere la questione pregiudiziale alla Corte Europea affinché sia essa stessa a riconoscere che l’applicazione diretta del principio di proporzionalità non può calpestare i controlimiti degli Stati membri, non dissimilmente da quanto già è accaduto nella nota saga Taricco.
[1] Art. 20, Direttiva 2014/67/UE concernente l’applicazione della direttiva 96/71/CE relativa al distacco dei lavoratori nell’ambito di una prestazione di servizi e recante modifica del regolamento (UE) n. 1024/2012 relativo alla cooperazione amministrativa attraverso il sistema di informazione del mercato interno («regolamento IMI»): “Gli Stati membri stabiliscono le sanzioni applicabili in caso di violazione delle disposizioni nazionali adottate in attuazione della presente direttiva e adottano tutte le misure necessarie per garantirne l’osservanza. Le sanzioni previste sono effettive, proporzionate e dissuasive. Gli Stati membri notificano tali disposizioni alla Commissione entro il 18 giugno 2016 e le comunicano sollecitamente le eventuali modifiche ad esse successivamente apportate”.
[2] Corte di Giustizia UE, Grande Sezione, C 205-2020, 8 marzo 2022.
[3] Corte di Giustizia CE, C-26/62, 5 febbraio 1963.
[4] Corte Cost., sentenza n. 183, 27 dicembre 1973.
[5] Corte Cost., sentenza n. 170, 5 giugno 1984.
[6] A seguito della sentenza Granital, il cd. sindacato accentrato avanti alla Corte Costituzionale resta una ipotesi relegata a due casi: l’uno relativo alla struttura della norma e l’altro strettamente collegato al procedimento in cui si manifesta l’antinomia tra fonti. In particolare, il sindacato accentrato viene instaurato o quando la norma unionale non ha efficacia diretta (e, quindi, non è chiara, precisa e incondizionata) o quando l’antinomia si verifica avanti alla Corte Costituzionale, rivestendo, in tal caso, essa stessa il ruolo del giudice a quo.
[7] Corte Cost., sentenza n. 269, 7 novembre 2017.
[8] Corte di Giustizia UE, Sezione V, C 387/2017, 4 ottobre 2018.
