A cura di Flaviana Cerquozzi
- La questione
Con la sentenza n. 67 del 22 aprile 2024[1], la Corte costituzionale ha dichiarato l’incostituzionalità dell’articolo 25, comma 2, lettera a) della L. Regione Veneto 3 novembre 2, n. 39 (rubricata “Norme in materia di edilizia residenziale pubblica”).
Con l’ordinanza n. 113 del 2023, il Tribunale ordinario di Padova, sezione seconda civile, ha sollevato, in riferimento all’art. 3 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 25, comma 2, lettera a), della legge della Regione Veneto 3 novembre 2017, n. 39, nella parte in cui prevede(va), tra i requisiti per l’accesso all’edilizia residenziale pubblica, quello della «residenza anagrafica nel Veneto da almeno cinque anni, anche non consecutivi e calcolati negli ultimi dieci anni».
Per la Consulta, prevedere “la residenza protratta nel territorio regionale quale criterio di accesso ai servizi dell’ERP equivale ad aggiungere agli ostacoli di fatto costituiti dal disagio economico e sociale un ulteriore e irragionevole ostacolo che allontana vieppiù le persone dal traguardo di conseguire una casa, tradendo l’ontologica destinazione sociale al soddisfacimento paritario del diritto all’abitazione della proprietà pubblica degli immobili ERP”[2].
Il Giudice delle Leggi ha ritenuto la norma censurata in contrasto sia con l’art. 3 Cost. , comma 1, nella misura in cui produrrebbe “un irragionevole disparità di trattamento a danno di chi, cittadino o straniero, non sia in possesso del requisito ivi previsto”; sia all’art. 3 Cost., comma 2, nella misura in cui violerebbe il principio di uguaglianza sostanziale perché determinerebbe “effetti contrastanti con l’edilizia residenziale pubblica”.
La dichiarazione di incostituzionalità del requisito quinquennale per l’accesso all’edilizia residenziale pubblica si pone in continuità con recente giurisprudenza della Corte: allo stesso modo erano state censurate disposizioni di analogo contenuto con riguardo alla normativa regionale della regione Lombardia[3], della regione Liguria[4], della regione Marche [5].
- La violazione del principio di eguaglianza formale e l’accesso all’abitazione quale diritto sociale inviolabile
La Corte ha statuito l’irragionevolezza di negare l’accesso all’edilizia residenziale pubblica a chi, italiano o straniero, al momento della richiesta non sia residente nel territorio della Regione da almeno cinque anni, pur se calcolati nell’arco degli ultimi dieci e maturati eventualmente anche in forma non continuativa.
La previsione di tale requisito, infatti, sarebbe suscettibile di determinare un “indiretto effetto discriminatorio” sulla base della nazionalità del richiedente: un requisito che la Consulta ha dichiarato essere soltanto “formalmente neutro”, per tal ragione in netto contrasto con il principio di uguaglianza formale.
Ai fini dell’accesso agli immobili di edilizia residenziale pubblica, il criterio della residenza pregressa è irragionevole in quanto non idoneo a rilevare i bisogni del richiedente, ma costituirebbe soltanto un ulteriore aggravio all’accesso rispetto agli ostacoli di fatto costituiti dal disagio economico.
La Consulta ha rilevato che il requisito della prolungata è “insensibile alla condizione di chi è costretto a muoversi proprio per effetto della condizione di fragilità economica”, pertanto impedisce di soddisfare il diritto inviolabile all’abitazione, funzionale a che «la vita di ogni persona rifletta ogni giorno e sotto ogni aspetto l’immagine universale della dignità umana».
Sotto questo profilo, il Giudice delle leggi conferma un consolidato orientamento[6] già affermato sui giudizi di legittimità costituzionale di norme regionali di analogo contenuto, sulla base dei quali il diritto d’accesso all’abitazione viene cristallizzato dalla Consulta come “diritto sociale involabile”, e che pertanto non può essere ulteriormente aggravato da altri criteri che esulino dal rilevare lo stato di bisogno della persona[7].
- La violazione del principio di uguaglianza sostanziale e la funzione sociale dell’edilizia residenziale pubblica
Ed è proprio la correlazione del diritto all’abitare con lo stato di bisogno della persona che consente alla Corte costituzionale di dichiarare l’irragionevolezza del criterio, ravvisando anche la violazione del criterio di uguaglianza sostanziale, di cui all’art. 3, secondo comma, Cost., poiché si porrebbe in contrasto «con la funzione sociale dell’edilizia residenziale pubblica».
È dalla sentenza del 2020 che la Consulta ha utilizzato il criterio della ragionevolezza[8] per scrutinare la discrezionalità del legislatore nel dare attuazione al diritto sociale all’abitare, un diritto che viene strettamente correlato al “bisogno abitativo”, quindi strettamente correlato alla dignità della persona.
Al riguardo, la Corte nella sentenza oggetto del commento specifica che deve sussistere un “rapporto di coerenza tra i requisiti di ammissione ai benefici dell’ERP e la ratio dell’istituto protesa al soddisfacimento del bisogno abitativo”. In tale ambito, è stato chiarito che la finalità di assicurare il diritto inviolabile all’abitazione, infatti, deve coniugarsi con il rispetto dei principi di eguaglianza e di ragionevolezza nella selezione dei criteri che regolano l’accesso al servizio sociale. Secondo tale ragionamento, nei casi esaminati non si ravviserebbe alcuna ragionevole correlazione tra l’esigenza di accedere al bene casa, e la pregressa e protratta residenza nel territorio regionale. Al contrario, il criterio della prolungata residenza integrerebbe una “soglia rigida” che negherebbe l’accesso all’edilizia residenziale pubblica a prescindere da qualsiasi valutazione attinente alla situazione di bisogno del richiedente.
Pur non essendo un diritto espressamente previsto dalla Costituzione, la Corte specifica che “rientra fra i requisiti essenziali caratterizzanti la socialità cui si conforma lo Stato democratico voluto dalla Costituzione”[9], pertanto esso è incluso nel catalogo dei diritti inviolabili e l’edilizia residenziale pubblica assolve pertanto alla funzione sociale di assicurare il concreto soddisfacimento di un bisogno primario (il bisogno abitativo).
Per tal ragione il requisito residenziale appare “incompatibile con il concetto stesso di servizio sociale, come servizio destinato prioritariamente ai soggetti economicamente deboli”[10]: se è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico che impediscono il pieno sviluppo della persona umana, lo Stato deve garantire criteri d’accesso all’edilizia residenziale pubblica che favoriscano i soggetti più fragili, non il contrario. Porre tale requisito come precondizione per la compilazione della richiesta di accesso agli immobili ERP negherebbe la valutazione, nel concreto, attinente allo stato di bisogno del richiedente ( a titolo esemplificativo rilevano le condizioni economiche, la presenza di disabili in famiglia, il numero di figli)[11].
A maggior ragione, inoltre, la Corte sottolinea che il criterio della residenza prolungata nel territorio regionale non considera che proprio le persone che versano in uno stato di bisogno sono più frequentemente costretti a trasferirsi da un luogo all’altro spinto dalla ricerca di opportunità di lavoro[12].
La Corte si spinge sino a suggerire velatamente al legislatore la possibilità di introdurre criteri preferenziali in sede di formazione delle graduatorie, valorizzare indici idonei a “a fondare una prognosi di stanzialità” (sentenza n. 44 del 2020), purché sempre compatibili con lo stato di bisogno e, dunque, tali da non privarlo di rilievo (sentenze n. 77 del 2023 e n. 44 del 2020)”[13].
La Corte sembrerebbe evidenziare che la discrezionalità del legislatore è più ampia nella valorizzazione degli indici preferenziali in sede di formazione delle graduatorie, risultando, invece, più vincolata in sede di designazione dei requisiti di accesso per la compilazione dell’istanza in quanto, se nel primo caso la valutazione consentirebbe un equilibrio tra gli interessi in gioco, precluderne l’accesso significa escludere a priori tale categoria di soggetti, in netto contrasto con il principio di uguaglianza formale e sostanziale.
Da tali considerazioni discende la fondamentale considerazione che la discrezionalità legislativa dovrebbe essere mossa dalla volontà di rimuovere situazioni di svantaggio: la funzione dell’edilizia residenziale pubblica, in tal senso, dovrebbe costituire un correttivo delle disuguaglianze di fatto.
- Considerazioni de iure condendo
Come noto, quando la Corte costituzionale dichiara l’illegittimità costituzionale di una norma di legge o di atto avente forza di legge, la norma cessa di avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione, con effetti erga omnes.
Orbene, nei casi sottoposti alla nostra attenzione, sullo stesso requisito per accesso agli immobili di edilizia residenziale pubblica – “la residenza quinquennale nel territorio regionale”-, la Corte costituzionale, ad oggi, si è pronunziata diverse volte, rispettivamente con riferimento alla normativa della regioni Veneto, Lombardia, Liguria, Marche.
L’edilizia residenziale pubblica, a seguito del trasferimento di competenze operato dal decreto legislativo n. 112 del 1988, è una materia di competenza regionale. Con la riforma del Titolo V della Costituzione, tale materia non è stata inclusa né tra le materie di competenza esclusiva statale, né tra quelle di competenza concorrente, rimanendo pertanto – quale competenza di carattere residuale – in capo alle Regioni.
Orbene, se l’edilizia residenziale pubblica è di competenza regionale, è pur vero che i diritti fondamentali della Costituzione non possono trovare, nel loro contenuto fondamentale, un’applicazione asimmetrica all’interno del territorio statuale.
È questa una disfunzione ordinamentale cui andrebbe prestata la giusta attenzione, un’aporia che costringe la Corte costituzionale a ripetersi nei suoi pronunciamenti, con un aggravio di spese per lo Stato, e che è suscettibile financo di generare essa stessa un irragionevole trattamento tra i cittadini, con riferimento al diverso territorio regionale, con effetti nello spazio e nel tempo.
Al riguardo, si pensi, ad esempio, agli effetti generati dalle disposizioni di analogo contenuto nei diversi territori regionali che ancora non sono state sottoposte all’attenzione della Corte medesima.
Una vera e propria disparità di trattamento con riferimento ad un fondamentale diritto che la Corte costituzionale ha dichiarato essere espressione della dignità della persona umana. Al riguardo, può accadere – e di fatto accade – che un cittadino che si rivolge alla “regione x” è ancora soggetto ad un requisito astrattamente dichiarato incostituzionale dalla Corte, ma nei fatti – ancora – costituzionale per quella regione. Il cittadino, pertanto, riceverà un trattamento differenziato nella regione “x” sulla base di una normativa di analogo contenuto a quella già dichiarata incostituzionale dalla Corte per la regione “y”.
In tal modo si demanda, di fatto, agli operatori del diritto, la volontà di produrre una convergenza tra le diverse normative regionali con riferimento al contenuto primario dei diritti fondamentali.
A ciò si aggiunga il rischio – che non si può escludere a priori – dell’ottenimento di pronunzie non totalmente convergenti, per la mutata composizione della Corte o financo per mutato orientamento giurisprudenziale[14].
In tale direzione le regioni sembrerebbero delle “piccole patrie”: come se la Corte costituzionale e la Costituzione fosse interpretabile a “macchie”, a seconda della volontà degli operatori giuridici. Esattamente nella direzione opposta della caducazione della norma contraria a Costituzione erga omnes.
A ben vedere, è sempre una questione di pesi e contrappesi: non si può pensare di modificare parte di un meccanismo ordinamentale – trasferendo una materia a livello regionale – e non prevedere dei meccanismi correttivi che possano riequilibrare il sistema al fine di dare stabilità e coerenza all’intero assetto ordinamentale. Se l’attuazione di un diritto fondamentale può essere demandata alla competenza regionale, questa attuazione non può superare il contenuto minimo di quel diritto, un diritto strettamente legato alla dignità della persona.
Si dovrebbe, cioè, trovare un equilibrio tra i principi ispiratori della Costituzione: attuare il principio dell’autonomia territoriale senza creare discriminazioni con riguardo ai diritti fondamentali, il cui contenuto – nel caso de quo la tutela del bisogno abitativo per le persone più fragili – possa trovare un’applicazione omogenea nei diversi territori regionali, con specifico riguardo all’interpretazione che di essi è stata data dal Giudice delle Leggi.
Tanto premesso, si potrebbe ragionare di introdurre un meccanismo regolatore – che sia esso un ufficio della Corte costituzionale predisposto a tale adeguamento, o posto all’interno del Parlamento nazionale o financo all’interno delle Regioni- il quale sia predisposto a tale controllo. Sembrerebbe necessario, insomma, prevedere che, norme di identico contenuto, ma differenziate a livello regionale, possano considerarsi caducate senza dover ricorrere ad una nuova pronunzia della Corte costituzionale, con aggravio di spese per l’intero meccanismo statuale ed evidenti disparità di trattamento tra i cittadini delle diverse regioni.
Cionondimeno, se non si volesse andare troppo lontano nell’immaginare una soluzione congeniale al fine di eliminare l’aporia e ripristinare un equilibrio sistemico, sarebbe sufficiente che i legislatori regionali prestassero attenzione alla funzione del Custode della Costituzione.
La Corte, infatti, nel muoversi all’interno della sua funzione di nomofilachia con riferimento alla Costituzione, reca in sé una funzione che potremmo definire come una vera e propria paideia, ossia un’educazione rivolta agli organi istituzionali, volta ad educare alla lettura della Costituzione.
Lungo il perimetro di questa funzione, la Corte assume un ruolo maieutico nei confronti degli operatori del diritto – e pertanto, a maggior ragione, del legislatore in senso lato – . Si pensi alla tecnica con cui la Corte costituzionale sancisce “l’incostituzionalità differita” di una norma, assegnando al legislatore il termine per intervenire, al fine di bilanciare la necessità di garantire la legalità costituzionale e quella di lasciar spazio alla discrezionalità legislativa. A termine di tale periodo, in assenza dell’intervento del legislatore, la Corte è legittimata ad intervenire al fine di tutelare la Costituzione. Ebbene, si potrebbe immaginare una sentenza di questo tipo, assegnando un tempo alle regioni al fine di intervenire al fine di adeguare la propria normativa, in tal modo contemperando l’esigenza di garantire la legalità costituzionale e quella di lasciar spazio alla discrezionalità legislativa.
Certo, ancora una volta si potrebbe additare la Corte di intervenire nel potere legislativo, una condizione certamente da evitare, ma allora dovremmo pensare di introdurre un correttivo per lo stesso legislatore in senso lato: sordo alle istanze della cittadinanza, cieco dinanzi alle aporie ordinamentali e financo muto ed inerte quando la contraddizione costituzionale diviene palese.
[1] La sentenza è consultabile qui: https://www.gazzettaufficiale.it/atto/corte_costituzionale/caricaDettaglioAtto/originario?atto.dataPubblicazioneGazzetta=2024-04-24&atto.codiceRedazionale=T-240067 , sulla sentenza si veda G. Menegus, “Prima i veneti”La Corte costituzionale sconfessa i criteri discriminatori per l’edilizia pubblica, in www.lacostituzione.info, al link: “Prima i veneti!” La Corte costituzionale sconfessa i criteri discriminatori per l’edilizia pubblica – laCostituzione.info
[2] Corte costituzionale, sentenza del 22 aprile 2024, n. 67 , cit. § 9 del “Considerato in diritto”.
[3] Con la sentenza del 9 marzo 2020, n. 44, la Corte costituzionale aveva già dichiarato incostituzionale il requisito della residenza o dell’occupazione ultraquinquennale stabilito dall’articolo 22, primo comma, lettera b), della legge della Regione Lombardia n. 16/2016 per accedere ai servizi abitativi. La sentenza è consultabile qui: pronuncia-44-2020.pdf (questionegiustizia.it).
[4] Con la sentenza del 20 aprile 2023, n. 77, ha dichiarato illegittimo l’art. 5, comma 1, lettera b), della legge della Regione Liguria 29 giugno 2004, n. 10, recante la previsione del requisito quinquennale di residenza in Regione per accedere agli alloggi ERP. La sentenza è consultabile qui: https://www.gazzettaufficiale.it/atto/corte_costituzionale/caricaDettaglioAtto/originario?atto.dataPubblicazioneGazzetta=2023-04-26&atto.codiceRedazionale=T-230077 .
[5] Con la sentenza del 17 luglio 2023, n. 145, ha dichiarato illegittimo l’art. 20- quarter , comma 1, lettera a-bis, della legge della regione Marche 16 dicembre 2005, n. 36, recante la previsione del requisito quinquennale di residenza in Regione per accedere agli alloggi ERP. La sentenza è consultabile qui: https://www.cortecostituzionale.it/actionSchedaPronuncia.do?anno=2023&numero=145 .
[6] Contrariamente al 2008, quando la Corte costituzionale pronunziò ordinanza di manifesta infondatezza per un ricorso incidentale contro la legge della regione Lombardia, la quale prevedeva quale requisito per la richiesta di immobili ERP che i richiedenti avessero la residenza o svolgessero attività lavorativa “da almeno 5 anni per il periodo immediatamente precedente alla data di presentazione della domanda”. Tale requisito per la Corte risultava non irragionevole, in quanto frutto di un equilibrio del bilanciamento di diritti costituzionali. Corte costituzionale, ordinanza del 21 febbraio 2008, n. 32, disponibile qui: Ordinanza n. 32 del 2008 (giurcost.org).
[7] C. Corsi, Illegittimità costituzionale del requisito della residenza protratta per i servizi abitativi, in Questione giustizia, 5.5.2020, disponibile qui: Illegittimità costituzionale del requisito della residenza protratta per i servizi abitativi (questionegiustizia.it)
[8] C. Domenicali, Sull’illegittimità del criterio del radicamento territoriale per l’accesso all’edilizia popolare: dalla condizionalità all’universalità dei diritti sociali? in Quaderni Costituzionali n. 3/ 2020, pp. 573- 585, disponibile: Microsoft Word – 41 Domenicali FQC 3-20 (forumcostituzionale.it).
[9] Corte costituzionale, sentenza del 22 aprile 2024, n. 67 , cit. § 7.1.1. del “Considerato in diritto”, richiamando espressamente la sentenza del 9 marzo 2020, n. 44.
[10] Corte costituzionale, sentenza del 22 aprile 2024, n. 67 , cit. § 7.2. del “Considerato in diritto”.
[11] Corte costituzionale, sentenza del 22 aprile 2024, n. 67 , cit. § 7.1.1. del “Considerato in diritto”, richiamando espressamente la sentenza del 9 marzo 2020, n. 44; nonché la sentenza del 20 aprile 2023, n. 77 e la sentenza del 17 luglio 2023, n. 145.
[12] Corte costituzionale, sentenza del 22 aprile 2024, n. 67 , cit. § 7.2. del “Considerato in diritto”.
[13] Corte costituzionale, sentenza del 22 aprile 2024, n. 67 , cit. § 7.1.3.1 del “Considerato in diritto”.
[14] F. Dinelli, Le appartenenze territoriali, Napoli, Jovene, 2011, p. 213.
