Con il D.M. 144/2015, in ottemperanza all’art. 9 della L. 247/2012 (Nuova disciplina dell’ordinamento forense), è stato previsto e disciplinato il titolo di avvocato specialista. Il regolamento prevede diciotto aree di specializzazione, modificabili ed aggiornabili dal Ministero della Giustizia ed è stato fissato in due il numero massimo di specializzazioni conseguibili. L’acquisizione del titolo avviene tramite domanda al Consiglio Nazionale Forense, presentata tramite il Consiglio dell’Ordine di appartenenza, ed è subordinata ad alcuni presupposti:
- Aver frequentato con esito positivo corsi di specializzazione nell’ultimo quinquennio oppure l’aver maturato un’anzianità di iscrizione all’Albo “ininterrotta e senza sospensioni” di almeno otto anni; in quest’ultimo caso il candidato verrà sottoposto ad un colloquio innanzi al C.N.F.
- Non aver subito né una sanzione disciplinare definitiva nell’ultimo triennio né la revoca di un precedente titolo di specialista nell’ultimo biennio.
Il professionista dovrà documentare al C.O.A. di appartenenza, ogni tre anni dall’iscrizione nell’elenco, l’adempimento degli “obblighi di formazione permanente nel settore delle specializzazioni”; il titolo potrà altresì essere mantenuto dimostrando di aver esercitato, sempre nel triennio di riferimento, “in modo assiduo, prevalente e continuativo”, attività di avvocato nel settore di specializzazione.
Il regolamento è divenuto ben presto oggetto di svariati ricorsi asserenti vari profili di illegittimità; alcuni di questi sono stati confermati dal Consiglio di Stato con la sentenza 5575/2017. La vicenda giudiziaria, culminata con la suddetta pronuncia, è iniziata innanzi al TAR Lazio al cui scrutinio sono stati sottoposti quattro ricorsi, presentati da associazioni e professionisti (A.N.F, O.U.A, A.N.A.I): questi sono confluiti nelle sentenze n.4424/2016, 4426/2016,4427/2016, 4428/2016.
Gli elementi di criticità emersi riguardano l’individuazione delle aree di specializzazione e la mancata specificazione delle modalità del colloquio previsto innanzi al C.N.F. Con la sentenza n.4427/2016 il TAR Lazio ha stabilito che la previsione dell’art 6, comma 4 del D.M. 144/2015 secondo cui “Nel caso di domanda fondata sulla comprovata esperienza il Consiglio nazionale forense convoca l’istante per sottoporlo ad un colloquio sulle materie comprese nel settore di specializzazione”, sia sostanzialmente irragionevole per eccessiva genericità: questa infatti nulla dice circa il contenuto del colloquio, le modalità di svolgimento dello stesso o delle competenze e le qualifiche degli esaminatori. “Essa conferirebbe perciò al Consiglio Nazionale Forense una latissima discrezionalità operativa” ponendosi così in contraddizione con lo scopo del regolamento ex art. 9 della L.247/2012, ossia individuare “un procedimento definito in maniera precisa e dettagliata, a tutela dei consumatori utenti e degli stessi professionisti che intendano conseguire il titolo”.
La previsione dell’art. 3 del D.M 144/2015 riguarda invece la suddivisione dei settori di specializzazione; colpita con la sentenza n.4424/2016, è risultata essere “intrinsecamente irragionevole e arbitraria” poiché omissiva di discipline giuridiche oggetto di codificazione o di giurisdizioni dedicate. Secondo il Collegio è impossibile coglierne la ratio in quanto il criterio adottato non corrisponde né a quello codicistico né alle competenze degli organi giurisdizionali né all’elenco degli insegnamenti universitari.
Le censure accolte con le sentenze n.4426 e 4428/2016 afferiscono sempre all’art 3 ed all’art. 6 c.4 del D.M 144/2015; le ulteriori doglianze prospettate avverso il regolamento, come ad esempio la sua illegittimità derivata dall’illegittimità costituzionale dell’art 1 c. 3 ex L. 247/2012 in violazione dell’art. 117 c. 3 e 6 Cost, non hanno trovato accoglimento in nessuna delle succitate sentenze del TAR Lazio.
Il Ministero della Giustizia ha interposto appello avverso tutte le pronunce del TAR Lazio chiedendone la sospensione dell’efficacia: ai sensi dell’art. 70 del c.p.a il Consiglio di Stato ha riunito gli appelli.
Quanto alla sentenza 4427/2016, a causa del mancato appello incidentale da parte degli appellati si è formato il giudicato interno sui capi della sentenza che hanno respinto le censure proposte in primo grado. L’illegittimità dell’art. 6 comma 4 viene confermata dal Collegio, la disposizione regolamentare presenta infatti contorni vaghi ed imprecisi talché “non ne risulta sufficientemente tutelato né l‘interesse del professionista aspirante al titolo, né, per altro verso, l’interesse del consumatore-cliente, che nella speciale qualificazione attestata dal titolo deve poter riporre un ragionevole affidamento”. La difesa sostenuta dall’Amministrazione, secondo cui le modalità ed i contenuti del colloquio sono desumibili “da una visione complessiva della normativa di settore” è anch’essa vaga e generica risultando così insufficiente a giustificare la delega in bianco lasciata al C.N.F.
Anche in merito alla sentenza n.4424/2016 si è formato il giudicato interno in mancanza di appello incidentale. La suddivisione delle specializzazioni, prevista dall’art. 3 del regolamento, secondo il CDS si palesa come “irragionevole e arbitraria nonché illogicamente omissiva di determinate discipline”. L’elenco si basa sulla classica tripartizione fra diritto civile, penale ed amministrativo; fatta eccezione per il primo settore, non è stata fatta alcuna differenziazione all’interno delle altre due discipline, pur essendo ben noto come, ad esempio, all’interno dello stesso diritto amministrativo siano presenti “sotto-settori autonomi nella pratica, nella dottrina e nella didattica, che – al pari di quelli del diritto civile – meriterebbero di essere considerati settori autonomi di specializzazione”. Pertanto risulta evidente un’intrinseca incoerenza della disciplina ove “sembra prescegliere criteri simmetricamente diversi nella individuazione delle articolazioni interne ai settori”.
In conclusione, a parer del Consiglio, s’impone un ripensamento della disciplina secondo parametri “frutto di una scelta di merito, ma che devono rispettare i criteri di effettività, congruità e ragionevolezza”; a tal fine è inadatta la previsione dell’art. 4 del regolamento che riconosce al Ministro della Giustizia il potere di modificare o aggiornare l’elenco.
In relazione alla sentenza n.4428/2016, anche in questo caso, l’appello dell’Amministrazione si rivela infondato in base alle considerazioni svolte per le precedenti impugnazioni. Tuttavia in questo caso gli appellati hanno resistito con un appello incidentale improprio, contestando le parti della sentenza di primo grado che non hanno accolto le loro censure. Nel merito quest’ultimo si mostra parzialmente fondato in relazione al numero massimo di specializzazioni conseguibili; alla luce dell’illogicità dell’individuazione dei settori di specializzazione il limite appare “egualmente irragionevole la limitazione impugnata”. Al contrario non trovano fondamento nè le censure riguardanti l’illegittimità dei requisiti per ottenere e mantenere il titolo di specialista, poiché “la normativa regolamentare discende direttamente dalla previsione dell’art. 9, comma 2, della legge” nè l’asserita illegittima attribuzione di competenze al C.N.F, considerata dal Consiglio un “corretto svolgimento della disciplina di legge”.
Risulta fondata la censura avente ad oggetto l’art.2 comma 3 del D.M secondo cui “Commette illecito disciplinare l’avvocato che spende il titolo di specialista senza averlo conseguito”; poiché l’art 3 c. 3 della L. 247/2012 rinvia al codice deontologico per l’individuazione delle fattispecie di rilievo disciplinare, la disciplina regolamentare è illegittima “se vuole ampliare l’ambito delle fattispecie rilevanti, superflua e illogica se non perplessa, e dunque parimenti da annullare, se intende riportarsi alle previsioni del codice deontologico specificandole”. In virtù del principio della tipizzazione delle condotte rilevanti in ambito disciplinare, ricostruita in questo modo la normativa, si introdurrebbero “non consentiti elementi di incertezza sulle conseguenze sanzionatorie dell’indebito utilizzo del titolo”.
Infine viene tacciato d’illegittimità l’intero impianto regolamentare, ritenuto fonte di disparità di trattamento tra professionisti “e di gravi distorsioni della concorrenza nonché imputato di violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza allo scopo, con conseguenze dannose per il cliente-consumatore”. Il Consiglio di Stato sul punto concorda con la statuizione del TAR Lazio, secondo cui la censura è generica nonché assertiva, “volta a contestare il merito di scelte non tanto regolamentari, quanto legislative”. Del pari risulta infondata l’ultima censura, proposta in via subordinata, riguardante l’illegittimità costituzionale dell’art. 9 della L.247/2012 per violazione dell’art. 3 Cost derivante dall’aver introdotto una disciplina “irragionevole, contraria alla concorrenza e non rispettosa del bilanciamento degli interessi in gioco”; la tesi posta a fondamento, secondo cui il sistema delineato non assicurerebbe una particolare idoneità professionale, è considerata senza fondamento. La specializzazione costituisce un quid pluris, attestante di per sé competenze ulteriori rispetto alla sola iscrizione all’albo professionale.
In relazione alla sentenza n.4426/2016 l’appello risulta altresì infondato sulla scorta delle considerazioni espresse in relazione alle altre impugnazioni; oltretutto i motivi riproposti dagli appellati sono inammissibili poiché prospettati con una semplice memoria anziché con appello incidentale. In mancanza di quest’ultimo si è formato il giudicato interno sui capi della sentenza di primo grado che hanno respinto le censure dei ricorrenti.
Il Consiglio di Stato con la sentenza 5575/2017 ha dunque posto la necessità di rimodulare la disciplina delle specializzazioni forensi in modo tale da garantire e rafforzare la qualità delle prestazioni professionali.
Fonti:
Tar Lazio Sez. I sentenza n.4424/2016
Tar Lazio Sez. I sentenza n.4426/2016
Tar Lazio Sez. I sentenza n.4427/2016
Tar Lazio Sez. I sentenza n.4428/2016
Consiglio di Stato Sez. IV sentenza n.5575/2017
